（3）文旅类地方专项债

1）文旅类地方债券的定义  

      是地方政府为了支持文化旅游项目建设与发展而发行的债券。这类债券的资金主要用于景区建设、文化旅游基础设施改善、文旅融合项目等，旨在提升地方文化旅游产业的整体水平，带动经济增长。

2）发行特点

① 期限长、利率低  

      文旅类项目具有资金需求量大、投资回报周期长等特点，发行期限主要集中在15年、20年和30年的中长期限。 利率低，以2023年12月为例，地方政府债券平均发行利率2.83%。    

② 按期付息、到期一次性还本  

      并且地方政府专项债券的还本付息方式普遍为按期付息、到期一次性还本。这种偿债方式在某种程度上减少短期内的偿债压力。

③ 可持续发行  

      专项债券期限与项目期限不匹配的，可在同一项目周期内以接续发行的方式进行融资。

④ 收益来源种类较多 

      文旅类项目属于有一定收益的公益性项目，收益来源主要包括景区门票收入、交通收入、停车场收费收入、广告业务收入、租赁收入等。 

⑤ 项目相关批复复杂

      文旅产业项目建设内容较多，工程量多而散，在办理项目相关批复上，需要协调各部门意见，办理周期相对较长，影响申报进度。

3）资金额度和时间节点  

      单个项目的发债额度原则上不低于2000万元，项目的现金流收入应能够完全覆盖专项债券的还本付息，通常要求覆盖比例大于1.2倍。

① 占发行规模的比例限制

      专项债券用于项目资本金的规模上限为该省专项债券规模的25%，具体比例根据项目实际情况确定。

② 占项目资本金总额的比例限制

      目前政策支持的10个领域项目分别是：铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水。专项债用作项目资本金的比例不得超过25%。

③ 申报时间

      申报时间通常为上一年度11月和当年度4月。11月的申报窗口对应提前批专项债额度，4月的申报窗口对应全国两会批准的全年专项债额度。

④ 评审时间

      按工作管理，全省每年将统一组织大约3次评审，通常在上一年度12月和当年度5月进行，另一次评审根据地方项目储备情况安排。    

⑤ 发行时间

      提前批额度通常在每年3月底前发行完毕，第二批次额度在10月底前发行完毕，具体发行时间将根据市场环境合理设置。

02

有啥用，钱从哪来，钱从哪赚？

（1）有啥用？

      1）稳定的资金来源：文化旅游项目通常需要大量的资金投入，通过发行地方债券，地方政府能够获得稳定的资金来源，确保项目顺利推进。

      2）减轻财政压力：通过债券融资，地方政府可以减轻财政压力，避免一次性大额支出的困扰。

      3）促进经济增长，带动产业链发展：文旅项目的建设能够带动相关产业的发展，如餐饮、住宿、交通、零售等，形成完整的产业链条。

      4）增加就业机会：文化旅游项目的建设和运营需要大量劳动力，能够提供众多就业岗位，提升居民收入。

      5）提升城市形象，吸引游客：高质量的文化旅游项目不仅能吸引大量游客，还能提升城市的知名度和美誉度，增强城市的综合竞争力。

      6）促进投资：良好的城市形象和丰富的文化旅游资源能够吸引更多投资者前来投资兴业，推动城市经济发展。

      7）传承和弘扬文化，增强文化自信：通过展示和传承地方特色文化，文旅项目能够增强文化自信，促进文化交流和融合。

      8）丰富市民生活：文旅项目的建设为市民提供了更多的文化娱乐选择，提升生活品质。

（2）钱从哪来？

      一般地方政府目前主要的资金来源主要有四点。一是靠过去积累的财税和土地出让金，二是靠中央的转移支付，三是靠借，四是靠盈利组织盈利。

（3）钱从哪赚？

      专项债券必须用于有一定收益的基础设施和公共服务项目。要重点关注服务国家重大区域发展战略有关项目、国家文化公园建设相关项目及产业集聚区建设、旅游公共服务保障设施建设、重点景区基础设施建设、博物馆建设等项目。优先安排在建项目。专项债券发行和使用要严格对应项目，既可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行；要科学设计项目收益与融资的平衡。    

1）项目类型

      ① 国家重大区域发展战略有关项目、国家文化公园建设相关项目。

      ② 产业集聚区建设及旅游公共服务保障设施建设：文旅综合体、旅游产业园、特色小镇。

      ③ 旅游公共服务保障设施建设。建设内容包括：游客咨询中心、区域性旅游应急救援基地、城市旅游集散中心和集散分中心（包括集散点）、旅游交通引导标识系统、旅游数据中心。

      ④ 重点景区基础设施建设：景区到交通干线的连接路、景区内道路、景区内步行 道、停车场、厕所、供电设施、垃圾污水处理设施、消防设施、安防监控设施、解说教育系统等。

      ⑤ 文化类建设项目：博物馆建设、支持历史类、艺术类、科技类、综合类博物馆新建和改扩建项目。

      ⑥ 生态文化旅游、乡村休闲旅游、红色旅游专项债、旅游扶贫开发建设专项债、旅游基础设施建设专项债等。

2）负面清单

      ① 不安排博物馆以外的文化类项目，如档案馆、文化艺术中心、图书馆、文化广场等；

      ② 不得安排非A级景区内的旅游项目；

      ③ 不能出现大规模城市基础设施和城市提质“亮化”等内容；

      ④ 不能出现宗教商业化项目或酒店、客栈、民宿等旅游地产类项目；

      ⑤ 不得安排已竣工或临近竣工项目。

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成功案例

北京故宫文化旅游项目

       资金主要用于以下几个方面：一是故宫文物的保护和修复，包括古建筑、古书画、古陶瓷等的修复和保养；二是故宫环境的整治和提升，包括绿化、照明、安防等。基础设施的改善；三是故宫文化产业的开发，包括文创产品的设计、生产和销售，以及文化旅游的推广和营销等。

2）项目效果

       ① 文物保护成果显著：通过专项债项目的支持，故宫的文物保护工作取得了显著成果。大量珍贵文物得到了有效的保护和修复，为后人留下了宝贵的文化遗产。

       ② 文化产业发展迅速：在专项债项目的推动下，故宫的文化产业也得到了快速发展。文创产品的种类和数量不断增加，品质也得到了提升，受到了广大消费者的喜爱。同时，文化旅游的推广和营销也取得了良好效果，吸引了大量游客前来参观。

       ③ 经济效益和社会效益双丰收：通过专项债项目的实施，故宫不仅实现了文物保护和文化产业发展的目标，还取得了良好的经济效益和社会效益。一方面，文创产品的销售为故宫带来了可观的收入；另一方面，文化旅游的推广也提升了故宫的知名度和美誉度。

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项目申报流程

（1）市县项目中报

       市县项目主管部门根据工作计划、重点项目情况、年度筹资安排等提出专项债券项目建议及融资需求，将项目基本信息和申请债券资金情况等录入国家重大建设项目库和财政债务管理系统，并报同级发改、财政部门初审。市、县发改部门根据本地区重大项目规划、项目类型、项目成熟程度和审批手续完备情况等提出本地区专项债券项目需求清单。财政部门根据项目收益情况、本地区债务风险状况等,对清单内的项目进行审核，对符合专项债券发行使用条件的项目及年度债券需求进行确认，确认后的项目经本级政府同意后，由市县主管部门逐级上报省级主管部门。    

（2）省专项债券管理领导小组审核

       省级主管部门汇总省级项目和市县上报项目形成本部门专项债券项目总体需求，报省政府专项债券管理领导小组分管专责组。各领域项目专责组根据重大项目规划、分年度实施任务等，对本领域专项债券项目需求进行汇总、审核，确定本领域专项债券项目需求。债券管理综合协调专责组汇总各专责组项目需求，形成全省专项债券需求,报省专项债券管理领导小组审定。审核确定后的项目,纳入全省重大专项债券项目库。

（3）债券需求上报及争取

       债券管理综合协调专责组根据重大建设项目库和财政债务管理系统中项目储备情况，及时向国家发展改革委、财政部等国家部委上报全省专项债券项目清单及资金需求。同时，各领域项目专责组根据省专项债券管理领导小组审定的专项债券项目，按照职能分工积极做好向国家相关部委的汇报争取工作。

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债券发行使用流程

      （1）专项债务限额下达后，省财政厅根据专项债券项目审核情况，合理提出专项债务限额分配意见，经省政府审定，省人大批准后，将债务限额通知省级主管部门和市县政府。

      （2）各级财政部门要及时组织项目单位、主管部门编制项目《实施方案》，并聘请第三方机构对项目进行评估，出具《财务评估报告》、《法律意见书》等材料。上述材料逐级汇总后，于债券发行前15个工作日报省财政厅。省财政厅结合全省债券发行计划和市场情况，有序安排专项债券发行。

      （3）债券发行后各级财政部门要及时拨付资金。省级主管部门和市县政府按照“谁举债、谁负责”的原则，在收到债券资金后，加快专项债券资金支出进度,同时做好对项目实施单位债券资金使用的监管，确保尽快形成实物工作量。    

       （4）债券资金使用单位要严格落实还款责任，明确还款来源，按时归还债券本息并支付发行和还款手续费。项目主管部门应当督促指导项目单位，将专项债券项目对应的政府性基金收入、专项收入及时足额上缴同级国库，确保专项债券本息偿付。

（5）省级主管部门要于年底前向省专项债券管理领导各专责组报送债券资金当年使用和还本付息情况。

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政府专项债项目评估要件

（1）立项审批手续

        1）国土资源行政主管部门出具的用地预审和选址意见书;

        2）发展改革部门出具的可研批复。

（2）项目报建审批手续

       1）项目初设批复;

       2）建设用地规划许可证、建筑工程规划许可证;

       3）建设用地批准书(属出让土地的，签订国有土地使用权出让合同；属划拨土地的，核发国有土地划拨决定书)或项目用地的权属证书《国有土地使用权证》;

       4）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审批文件;

       5）建筑工程施工许可证;

       6）其他资料(稳评、人防、水土保持等批复手续)。

（3）项目实施单位的法人证书(实施单位为医院的，还要提供《医疗机构执业许证》)。

（4）棚改项目，除上述资料，还要提供棚改项目列入省级棚改计划的文件，项目实施单位为房地产公司的，还要提供房地产开发资质证书。       

07

风险管理

       美国经济学家海曼·明斯基（Hyman Minsky）以其对金融不稳定性和经济周期的研究而闻名，他提出了著名的金融不稳定假说。在这一假说中，明斯基将金融市场的融资方式分为三种类型：对冲融资、投机融资和旁氏融资。    

       简单说：对冲融资因融资方能够用其收入来支付所有的利息和本金，对冲融资代表了最稳健的融资方式。投机融资是一种较为激进的融资方式。融资方的现金流能够支付利息，但无法偿还本金，需要通过再融资或借新债还旧债来偿还本金。旁氏融资是最为激进和危险的融资方式。融资方的现金流不足以支付利息和本金，完全依赖于借新债来偿还旧债和支付利息。

       风险管理原则：对冲融资是可以的，投机融资是要慎重的，旁氏融资是要避免的。

（1）政策风险控制

       ① 紧跟政策变化：地方政府应密切关注国家政策变化，及时调整融资和项目计划，确保符合政策导向。

       ② 政策支持：积极争取国家和地方政府的政策支持，确保项目顺利推进。

（2）市场风险

       ① 科学预测市场需求：合理预测市场需求，科学规划项目，避免盲目投资和重复建设。

       ② 提升项目竞争力：通过创新和提升服务水平，提高项目的市场竞争力。

（3）信用风险

       ① 加强财务管理：确保债券资金的合理使用，提升政府的信用评级，增强投资者信心。

       ② 建立信用体系：建立健全的信用体系，确保债券的安全性和可持续发展。

（4）运营风险

       ① 完善运营管理机制：建立完善的项目运营管理机制，提高服务质量和管理水平，确保项目的长期运营和可持续发展。

       ② 强化监督管理：加强对项目的监督管理，确保项目按计划实施，防范风险。

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结论

       通过发行文旅类地方债券，地方政府能够有效解决文化旅游项目的资金难题，推动地方经济的高质量发展。未来，在政策支持和市场需求的双重驱动下，文旅类地方债券将成为促进文化旅游产业发展、提升城市综合竞争力的重要手段，也必将成为一些地方城投公司摆脱危机的重要途径之一。地方政府应抓住机遇，科学规划，加强管理，确保文旅类地方债券的健康发展，为实现经济社会的全面进步贡献力量。